¿Cómo financiar los programas de defensa industrial en Francia, fuera del LPM 2024-2030?

Un número cada vez mayor de voces se alzan hoy en Francia para señalar las insuficiencias de los programas de defensa industrial, después de haber sido objeto de difíciles arbitrajes para respetar la dotación de 413 mil millones de euros de la muy reciente Ley de Programación Militar 2024-2030. obtenido tras duras luchas por el Ministro de las Fuerzas Armadas, Sébastien Lecornu, del Ministerio de Finanzas.

Así, si el LPM 2024-2030 forma parte de un presupuesto en rápido crecimiento, parece que las tensiones internacionales, el ritmo tecnológico e incluso los riesgos de conflicto han aumentado mucho más rápidamente en los últimos años, en un contexto de limitaciones presupuestarias esenciales. , mientras que la deuda soberana francesa ha superado el 110% del PIB y los déficits públicos no han bajado del 3%.

De hecho, el LPM y su dotación presupuestaria parecen ser hoy el límite superior de lo que los ejércitos franceses y la industria de defensa nacional pueden esperar obtener en los años venideros.

Pero ¿qué pasaría si existiera un modelo alternativo, complementario al LPM, capaz de apoyar la financiación de estos programas industriales de defensa que hoy faltan, y de apoyar a la industria de defensa enriqueciendo su catálogo, sin devorar el LPM y sin ¿Desestabilizar las cuentas públicas? Imposible ? ¡Sin embargo, esto es lo que ofrecen las Cápsulas de Desarrollo del Programa de Defensa, o CDPD!

La rápida y radical transformación del contexto geopolítico y tecnológico militar global, que sorprendió a los ejércitos occidentales

Si los equilibrios estratégicos, geopolíticos y tecnológicos heredados del fin de la Guerra Fría han persistido durante casi treinta años, en los últimos años se han visto profundamente cuestionados por la aparición de nuevas grandes potencias militares como China, la llegada de nuevas tecnologías estructurantes de defensa, como los drones, y el regreso a una lógica de confrontación de bloques, como en el apogeo de la Guerra Fría.

Al hacerlo, mientras Rusia, China y Corea del Norte han desarrollado rápidamente sus ejércitos y sus tecnologías de defensa, Occidente, estancado durante mucho tiempo en la doctrina de los beneficios de la paz, y en conflictos periféricos asimétricos, en Irak y Afganistán, han permitido que sus Los ejércitos y su avance tecnológico se erosionan, abriendo la puerta a desafíos a la hegemonía occidental, que podrían conducir a conflictos importantes.

De hecho, la mayoría de los ejércitos occidentales se han visto sorprendidos, con la notable excepción de Corea del Sur e Israel, en una situación de conflicto ininterrumpido desde la década de 50, y han estado intentando, durante varios años, compensar el retraso acumulado y compensarlo. reconstruir una herramienta de defensa suficiente para contener todas las amenazas.

Para muchos países, particularmente en Europa, esta reconstrucción está resultando difícil, con restricciones presupuestarias, políticas y sociales, así como el peso de las deudas soberanas y los déficits públicos acumulados en las últimas décadas, que hacen imposible llevar a cabo la emisión de deuda. financiar esta transformación necesaria, en un calendario especialmente corto.

Un LPM 2024-2030 ambicioso, pero insuficiente para responder a los cambios en las amenazas y las tecnologías de defensa

En Francia, esta reconstrucción comenzó, tímidamente, a partir de 2017, con una trayectoria marcada por el presidente Macron, destinada a dotar a los ejércitos franceses de los medios necesarios para iniciar su reconstrucción, a través del LPM 2019-2025.

Aunque esto se ejecutó casi en su totalidad, por primera vez en el país, la efectividad de los aumentos presupuestarios acordados fue fuertemente erosionado por las consecuencias de la crisis de Covid, y especialmente el aumento inflacionario que siguió.

En 2023, el nuevo gobierno y el ministro de las Fuerzas Armadas, Sébastien Lecornu, presentaron una nueva Ley de Programación Militar aún más ambiciosa. De hecho, esto LPM 2024-2030, tiene una dotación global de 413 mil millones de euros, y planea llevar el presupuesto del ejército a 67 mil millones de euros en 2030, el doble que en 2016.

También permite financiar el lanzamiento de numerosos programas importantes, como el Rafale F5 y su dron de combate, el portaaviones de nueva generación, los nuevos submarinos de misiles nucleares, los helicópteros H160M y las patrulleras oceánicas.

Además, se han asegurado los principales programas en curso, como los programas Scorpion y Caesar MkII del ejército, los programas FDI y SSN Suffren de la Armada francesa, y los programas Rafale, A400M y A330 MRTT del Ejército del Aire.

Sin embargo, las necesidades son tales, y la presión tecnológica y operativa tan intensa, que Los límites de este LPM 2024-2040 rápidamente se hicieron evidentes, ya sea la imposibilidad para el Ejército de renovar y fortalecer su componente blindado pesado de orugas, para la Armada Nacional, de adquirir el imprescindible segundo portaaviones, y para el Ejército del Aire, de ampliar su flota de cazas.

En particular, este LPM queda enmarcado por el formato de los ejércitos establecido por el Libro Blanco de Defensa de 2013, en un contexto internacional ajeno a lo que es hoy.

Un modelo alternativo para financiar grandes programas fuera del LPM

Aparte de un cambio político radical en favor de los ejércitos, que ninguno de los grandes partidos políticos franceses preveía en su programa electoral, hoy parece imposible que Francia vaya más allá de los objetivos fijados por este LPM 2024-2030, y su objetivo general dotación presupuestaria de 413 mil millones de euros.

De hecho, la resignación parece haber prevalecido ahora en toda la tecnosfera de defensa francesa, sabiendo que Este LPM conducirá a una inevitable degradación militar y diplomática del país., así como su industria de defensa, en los próximos años, ya sea frente a adversarios potenciales, como China y Rusia, pero también frente a algunos de sus aliados, como Alemania, Corea del Sur, Turquía o Polonia.

Sin embargo, existe un modelo alternativo, la Cápsula de Desarrollo del Programa de Defensa, o CDPD, complementario al LPM, y capaz de liberar recursos y espacios para salvar total o parcialmente los impases creados, así como aprovechar determinadas oportunidades. han sido planificados durante su diseño.

La Cápsula de Desarrollo de Programas de Defensa, o CDPD, para supervisar y proteger el desarrollo de programas fuera de LPM

Como la LPM constituye una base mínima inamovible para asegurar una mínima transformación de los ejércitos y de la industria de defensa, la Cápsula de Desarrollo de Programas de Defensa tiene la función de crear un entorno autónomo y seguro, para desarrollar determinados programas industriales de defensa, sin agotar los recursos de la LPM.

En resumen, el CDPD constituye por tanto, en cierto modo, un mini-LPM autónomo, con un alcance limitado a un único programa industrial, que tendría su propio entorno de toma de decisiones y su propio modelo de financiación.

Equilibrio de gastos e ingresos para el presupuesto estatal, por programa industrial de defensa

Al no poder disponer de los créditos asignados al Ministerio de las Fuerzas Armadas por la Ley de Programación Militar, la CDPD debe tener su propio modelo de financiación. Esto puede tomar diferentes formas, por ejemplo, en torno a una empresa financiera dedicada a su desarrollo, con capital privado o mixto, como las empresas de proyectos estudiadas en 2014 por la DGA.

Sin embargo, cualquiera que sea el modelo utilizado, la entrega de equipamiento a las Fuerzas Armadas debe pasar por financiación pública. Por lo tanto, para respetar el principio de neutralidad presupuestaria, es necesario obtener un equilibrio presupuestario positivo, es decir, los ingresos y ahorros presupuestarios generados por el programa, superiores a los gastos que genera para el Estado.

Este tema ha sido desarrollado numerosas veces en este sitio. Recordemos que, desde un punto de vista macroeconómico, el saldo presupuestario de los programas industriales de defensa franceses ronda el 65% del gasto, teniendo en cuenta los impuestos directos y los impuestos y cargas sociales que se aplican a los salarios de los puestos de trabajo en Francia.

A esto se suma un coeficiente multiplicador keynesiano sobre estos dos recursos, sabiendo que la industria de defensa está muy poco expuesta a las importaciones, en su Supply Chain, lo que permite concentrar la mayor parte de los ciclos primarios, dentro de la propia economía nacional. y por lo tanto expuestos a la captura fiscal y social francesa.

Cambio de paradigmas en torno a la cooperación industrial internacional en materia de defensa

De esta cifra entendemos que para alcanzar la neutralidad presupuestaria, en torno a una Cápsula de Desarrollo del Programa de Defensa, es imprescindible integrar, durante el diseño mismo del programa y de su modelo presupuestario, socios extranjeros, con el fin de generar un 35% adicional. recursos para el estado, debido a la adquisición de estos equipos para ejércitos extranjeros.

Sin embargo, este enfoque se utiliza raramente en Francia, mientras que se utiliza con mayor frecuencia en otros países, como Italia, el Reino Unido y, especialmente, Alemania. Así, para conseguir el contrato noruego de 4 submarinos NFS Tipo 212, Berlín no dudó en invertir directamente en él, encargando dos submarinos del mismo modelo, para la Bundesmarine, y asumir la mayor parte de los costes de I+D.

Al final, los ingresos presupuestarios y sociales generados por la construcción de los seis submarinos habrán compensado en gran medida la inversión en I+D y los costes de adquisición de los dos submarinos alemanes, sin que sea necesario agotar otros recursos del Ministerio de Defensa. o del Estado federal alemán.

Estados Unidos también sabe cómo utilizar perfectamente este modelo, incluso asignando ayuda presupuestaria directa a algunos de sus aliados para adquirir equipos estadounidenses. Esto es particularmente lo que Lloyd Austin, el Secretario de Defensa, está tratando de hacer hoy en Filipinas, prometiendo una ayuda de 500 millones de dólares, para sacar de la mesa al Gripen y al KF-21 e imponer el F-16V.

En cualquier caso, en torno a este modelo, Francia tiene una ventaja considerable. En efecto, los déficits sociales sistémicos, compensados ​​cada año por el presupuesto del Estado, permiten integrar las cargas sociales en la ecuación presupuestaria de un programa, como ahorros equivalentes a los ingresos del presupuesto del Estado, permitiendo alcanzar un equilibrio presupuestario del 65%, y no el 35%, como en Alemania, y el 25% en Estados Unidos.

Para ello, basta con alcanzar, en el marco de un programa, un compromiso de colaboración en torno a la exportación de equipos, equivalente o superior a la mitad de las inversiones francesas, para obtener un saldo presupuestario positivo o nulo, que permita borrar el déficit presupuestario. influencia del programa en el presupuesto estatal.

Se observará que los paradigmas utilizados hoy por Francia, en particular en torno a los programas FCAS o MGCS, no aportan, en este ámbito, ningún beneficio en términos del peso relativo de las inversiones realizadas en el presupuesto del Estado. Por el contrario, al distribuir entre los socios los ingresos vinculados a las exportaciones, este modelo tiende a reducir considerablemente las posibilidades de lograr un equilibrio presupuestario positivo, como ocurre hoy, por ejemplo, con el programa Rafale.

Tres categorías de programas elegibles para CDPD

Así estructurado, sería posible para Francia iniciar el estudio y las negociaciones sobre varios CDPD que probablemente proporcionen soluciones de equipamiento para tres categorías de programas, actualmente sin solución.

La primera categoría se refiere a programas perfectamente identificados por los ejércitos, pero retrasados ​​o dejados de lado durante las decisiones presupuestarias en torno al LPM. Pueden ser programas nuevos, o programas complementarios a otros integrados al LPM, para ampliar su volumen.

La segunda categoría se refiere a las oportunidades de exportación identificadas por los fabricantes y que podrían materializarse si los ejércitos franceses participaran. Se trata aquí de un marco típicamente similar al de los submarinos noruegos, que permitió a la Bundes Marine recibir dos nuevos submarinos, sin impacto en el presupuesto federal.

La tercera categoría, finalmente, se refiere al desarrollo y la producción de equipos que respondan a necesidades emergentes, no identificadas durante el diseño del LPM, para permitir a los ejércitos y a los industriales permanecer en contacto tecnológico y operativo con los tiempos impuestos por otros ejércitos. u otros industriales.

Sin embargo, más allá de las categorías de elegibilidad, el desarrollo de un CDPD deberá cumplir ciertas limitaciones, en particular para los ejércitos, que deben poder integrar eficazmente nuevos equipos en su inventario y, por tanto, disponer de los recursos humanos y las capacidades de mantenimiento necesarios para este.

Cabe señalar que los costes de mantenimiento e implementación, al menos durante la vigencia del LPM actual, podrían cubrirse según un modelo comparable al de las adquisiciones de equipos, mediante un saldo presupuestario positivo vinculado o bien a reservas presupuestarias positivas vinculadas a la adquisición de equipos en el escenario de exportación, o por los ingresos generados por su mantenimiento con respecto a la industria francesa, para los equipos en servicio en el extranjero.

Volver a dar a los ejércitos y a los industriales canales de cooperación

El CDPD proporciona un modelo presupuestario sostenible para financiar importantes programas de equipamiento de defensa, fuera de la trayectoria trazada por el actual LPM. También permite reestructurar el vínculo entre los fabricantes y las fuerzas armadas en términos de gestión de programas.

De hecho, aunque los industriales y los militares trabajan frecuente y eficazmente en Francia en programas para los ejércitos nacionales, la cooperación en apoyo de las exportaciones es mucho más difícil.

Por lo tanto, es raro, por no decir excepcional, que los ejércitos franceses decidan dotarse de material no planificado para apoyar su carrera exportadora. En este ámbito, si el Ejército acordó adquirir 5 cañones Caesar a mediados de los años 90, para lanzar contratos de exportación, los vehículos blindados Scarabee de Arquus y Titus de Nexter, las corbetas Gowind 2500 y los submarinos Scorpene de Naval Group, o incluso el Super -Los Mirage 4000 de Dassault, fueron rechazados por los Ejércitos, a pesar de que todos tenían un importante potencial exportador, lo que llevó a trayectorias comerciales muy dispares.

Por el contrario, el CDPD permitiría unir ambos en una trayectoria común, permitiendo en particular a las Fuerzas Armadas dotarse de determinados equipos reservados hasta ahora, sin tener que renunciar a otros equipos previstos, y a los fabricantes. convencer a las Fuerzas Armadas de la posibilidad de equiparse con equipos con perspectivas de exportación certificadas en el futuro (ya que ya han sido encargados por al menos un socio dentro del CDPD), sin que esto conlleve tampoco ninguna renuncia.

Por ejemplo, el CDPD habría permitido a la Armada francesa completar el programa FREMM, para 13 unidades, asumiendo el desarrollo del FTI, convertido desde entonces en FDI, para cinco ejemplares destinados a la flota francesa, una vez que Grecia hubiera encargado sus tres unidades. En definitiva, este modelo habría permitido a la Armada disponer de 20 fragatas de primer nivel, en lugar de 15, apoyando al mismo tiempo la actividad exportadora del Grupo Naval y la actividad de sus oficinas de diseño.

Conclusión

Obviamente, la Cápsula de Desarrollo del Programa de Defensa, que se presenta aquí, sólo representa un esbozo del modelo que puede diseñarse en torno a este paradigma. En particular, la organización de las fuentes de financiación y la calidad requerida del análisis prospectivo en términos de ingresos presupuestarios y sociales generados requerirán estudios detallados que abarquen todos los aspectos, especialmente la sostenibilidad presupuestaria.

Lo cierto es que este diagrama conceptual podría permitir crear un segundo modelo de programación militar industrial, esta vez variable y complementario a la programación firme del LPM. Esto permitiría a los industriales y militares buscar recursos y socios, y así responder, dinámicamente, a los diferentes requisitos necesarios para la autorización de creación del CDPD.

Además, este modelo dinámico permitiría liberar energías, pero también aumentar la asunción de riesgos de estos dos actores, en estos ámbitos competitivos, comercialmente hablando y determinantes en el campo de batalla, y evitar así una trayectoria de degradación. que hoy parece tomar forma bajo los pies del país.

Finalmente, por su naturaleza, este modelo no interfiere en modo alguno con la ejecución del LPM, que sigue siendo la base sobre la que se construye el esfuerzo de defensa, y no representa, como tal, ningún riesgo para éste, ya sea durante la fase de estudio necesaria. para su implementación, y durante su ejecución.

Artículo del 2 de agosto en versión completa hasta el 15 de septiembre de 2024