4 modèles budgétaires soutenables pour la modernisation et l’extension des armées

Dans un environnement médiatique étonnamment discret, plusieurs crises majeures pouvant potentiellement évoluer en conflit armé entre grandes puissances se déroulent simultanément sur la planète, qu’il s’agisse de la crise entre l’Ukraine et la Russie impliquant potentiellement l’OTAN, de celle entre Israel et l’Iran au sujet du programme nucléaire de ce dernier, ou de la crise entre Pékin et Taïwan, chacune d’elle porte les prémices d’un conflit international de grande envergure pouvant impliquer l’Europe, et la France en particulier. Dans ce contexte, il apparait que les moyens dont disposent aujourd’hui les Armées françaises sont insuffisants quantitativement, et inadaptés qualitativement pour y faire face. En effet, le modèle actuel des Armées a été défini sur la base de paradigmes de paix globale et de crises distantes de basse intensité, auxquelles la France entendait répondre par un Corps Expéditionnaire projetable, tout en assurant sa sécurité propre par la dissuasion nucléaire.

Aujourd’hui, cependant, ce format et cette doctrine ne sont plus adaptés, et les armées françaises, comme l’ensemble de leurs alliées occidentales, doivent entreprendre une profonde mutation pour être en mesure de révéler le défi imposé par des pays comme la Russie, la Chine mais aussi des nations intermédiaires lourdement armées comme l’Iran ou la Turquie, afin de garantir la sécurité de ses ressortissants, l’intégrité de son territoire et la préservation de ses intérêts. Les besoins dans ce domaine sont immenses, tant pour l’Armée de terre, la Marine nationale, l’Armée de l’Air et de l’Espace, et même pour faire évoluer l’industrie de défense nationale. Or, dans le présent contexte économique et social, il peut sembler difficile, voire impossible, de produire les efforts budgétaires nécessaires pour répondre en temps et en heures aux besoins réels des armées, du moins est-ce la perception généralement admise, ceci expliquant la forte résistance constatée par les instances politiques et économiques dans ce domaine. Et même si les conséquences d’une crise en Ukraine sur l’économie et les équilibres sociaux et societaux en Europe seraient autrement plus importantes que les investissements requis pour l’endiguer, la doxa politique semble tenir ferme, préférant assumer le risque exogène que d’endosser la responsabilité de l’action déterminée.

Pourtant, il existe, aujourd’hui, plusieurs modèles qui permettraient de libérer les investissements requis , tout du moins pour ce qui concerne la modernisation des armées, tout en respectant les contraintes budgétaires existantes, et en particulier la nécessité de ne pas creuser les déficits publics. Ces modèles, au nombre de 4 avec le principe de Valorisation Positive de l’Effort de Défense, le Tampon Opérationnel, le Socle Défense et le Plan de Recapitalisation Défense européen, offrent chacun leurs propres avantages et leurs propres contraintes, mais tous permettraient aujourd’hui de répondre aux enjeux aussi bien technologiques qu’industriels pour renforcer les forces armées nationales, et donc la sécurité du pays comme celle de ses voisins.

1- Le principe de Valorisation Positive de l’effort de Défense

Le premier modèle est également le plus simple et le moins contraignant à mettre en oeuvre. Le principe de Valorisation Positive de l’Effort de Défense, également appelé Défense à Valorisation Positive, repose sur l’efficacité sociale et budgétaire de l’investissement de l’Etat dans les industries de défense, tout en créant un cycle budgétaire vertueux au sein même du budget de l’Etat. De manière synthétique, chaque million d’euro investis par l’Etat dans l’industrie de défense nationale va générer 25 emplois pendant un an, emplois qui généreront quant à eux, de manière synthétiques, 0,6 m€ de recettes fiscales et sociales, et 0,45 m€ d’économies sociales, toutes s’imputant au budget de l’Etat. Au total, donc, le million investi va générer 1,05 m€ de retour budgétaire pour l’Etat, soit plus qu’il n’en coute. En prenant en considération les volumes moyens d’exportation, le nombre des emplois créés ou maintenus sur une année atteint les 37, et le retour budgétaire plafonne à 1,6 m€, par m€ investis.

Pourquoi, dans ces conditions, l’Etat ne se précipite-t-il pas pour investir dans ce domaine, d’autant q’il a l’assurance de ne pas créer de dettes souveraines supplémentaires, et qu’il va créer, au passage, 37 emplois par million d’euro investis par an, soit le triple de l’efficacité moyenne constatée des actions économiques de l’Etat ? La réponse est à la fois simple et complexe. En effet, les mécanismes budgétaires ne permettent pas, aujourd’hui, à l’Etat de mettre une partie de ses investissements dans une bulle économique auto-entretenue, équilibrée par les recettes qu’elles pourraient générées. Pour les tenants de la rigueur budgétaire, cette même conception d’un investissement economique sectorisé auto-porteur tient de l’hérésie budgétaire. En outre, la mise en oeuvre des mécanismes permettant de lisser les recettes et économies budgétaires nécessiterait plusieurs années, pendant lesquels l’Etat devra en partie couvrir certains déficits pour financer la phase de croissance. Enfin, cette approche est contraire aux règles comptables imposées par les instances européennes, notamment dans le cadre de l’Euro.

De fait, bien qu’elle soit économiquement très simple à mettre en oeuvre, le principe de Valorisation Positive de l’effort de Défense est en soit un acte éminemment politique, et non technique. Il suppose une volonté forte de l’exécutif dans ce domaine, pour justifier face à une opinion publique le plus souvent très mal informée aussi bien des enjeux sécuritaires qu’industriels dans ce domaine, un fléchage volontaire des investissements vers les industries de défense. En revanche, pour peu que les conditions soient requises, il s’agit incontestablement d’une stratégie politique très efficace, tant du point de vue economique que social, et surtout pour redonner aux armées les moyens, dans la durée, d’assurer leurs missions.

2- Le Tampon opérationnel

Si la Valorisation Positive est avant tout une approche politique, le Tampon Opérationnel, lui, est une approche purement technique. Son mécanisme n’est guère compliqué, puisqu’il s’agit de financer des équipements surnuméraires au sein des armées, susceptibles d’être exportés dans des délais courts et à tarifs préférentiels vers des clients internationaux. Il trouve sa justification dans l’évolution rapide de la situation sécuritaire internationale, celle-ci créant bien souvent un caractère d’urgence dans l’exécution des contrats de défense internationaux, bien peu compatibles avec la réalité industrielle. Pour y palier, le Tampon Opérationnel propose de créer une structure ad-hoc qui financerait la livraison d’équipements susceptibles de trouver preneurs à court ou moyen terme sur la scène internationale, et qui les louerait, dans le temps intermédiaire, aux Armées françaises, qui bénéficieraient alors d’un parc ou d’une flotte plus étendue de leurs équipements, permettant une meilleure prise en compte des besoins opérationnels.

Puisqu’il s’agit d’une société indépendante qui assurerait l’acquisition et le portage budgétaire des équipements, l’Etat français, de son coté, n’aurait qu’à s’acquitter de loyers d’utilisation, ce qui exclurait mécaniquement l’investissement initial du calcul de la dette souveraine et des déficits publics, sous reserve du respect de certaines règles européennes, et représenterait donc une solution parfaitement adaptée au contexte budgétaire actuel. En outre, en cas de conflit ou d’attrition, l’Etat peut décider de convertir son contrat de location en contrat d’acquisition, dans un contexte budgétaire entièrement redéfini. Enfin, cette approche peut permettre aux Armées de ne plus avoir à financer la modernisation de leurs flottes, puisque celle-ci est cycliquement reversées à l’exportation avant que l’échéance de modernisation n’arrive (elle serait alors à la charge du client international), alors que les Armées françaises, elles, recevraient des équipements neufs équipés au dernier standard en compensation.

Fondamentalement, le Tampon Opérationnel fonctionne donc comme une pile FIFO (First In First Out), à savoir que les materiels exportés sont les materiels les plus anciens, et sont remplacés par des materiels neufs et modernisés. En revanche, sa mise en oeuvre est complexe, puisqu’il est nécessaire de mettre en place une société d’investissement en charge de porter les acquisitions, et de trouver les capacités de financements nécessaires pour celle-ci, ce qui n’est pas des plus simples eu égard à la réticence de plus en plus forte des milieux financiers envers le domaine de La Défense. En outre, elle ne s’applique pas à tous les équipements, puisque ceux-ci doivent répondre à un besoin avéré sur la scène internationale, ainsi qu’à une autorisation d’exportation de la part des autorités françaises. Enfin, il faut que l’ensemble des acteurs impliqués agissent en harmonie, de sorte à créer un flux efficace, et non de manière autonome en rompant cette même fluidité.

3- Le Socle Défense

Le Socle Défense représente, en quelques sorte, la synthèse de la valorisation Positive de l’Effort de Défense, et de l’architecture du Tampon Opérationnel, puisqu’il s’agit de transposer le principe de société de financement et d’investissement directement au coeur de l’effort national de défense. Dans ce modèle, l’Etat n’est plus le propriétaire de ses équipements, mais il en est le dépositaire, sous la forme de contrats de leasing d’une durée calculée selon le rythme générationnel technologique en cours. Contrairement au Tampon Opérationnel, le Socle Défense ne fait face à aucune difficulté de financement, puisqu’il s’appuie pour cela sur des produits d’épargne d’Etat spécialement conçus à cet effet, en partie défiscalisés, et proposés directement aux français, de sorte à ce que ces derniers soient eux-mêmes les nu-propriétaires des équipements des armées. Ces dernières n’ont, alors, plus qu’à louer les équipements sur la durée de leur cycle générationnel avant d’être remplacé, au bout de 15 à 20 ans, par des materiels de nouvelle génération, alors que les anciens materiels sont, quant à eux, proposés sur le marché des équipements de défense d’occasion, soit en leasing, soit à l’achat, sur la scène internationale.